在宪法的规定明确且授权清晰时，立法具体化宪法，与其说是实施宪法，不如说是履行宪法设定的职权和任务。

长期以来行政机关之间工作往来沟通已经形成一种惯常秩序和信赖关系，因此确定由制作机关或者保存机关公开时，应当考虑行政机关之间信赖关系的维护。[7]王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，《中国社会科学》2014年第9期。

因此，应当加强服务型政府和法治政府建设，将政务公开贯穿于政务运行全过程，以切实有效的监督规范行政执法活动，防止行政不作为和滥作为，真正从源头上预防减少矛盾纠纷产生，避免一些工具性政府信息公开申请出现。当然，实践中有的政府内设机构，如法制办虽属政府内设机构，但具有独立编制，如当事人针对其自身履行职责的事项提出信息公开申请，则可以作为信息公开主体。实践中，对于申请公开信息的内容或指向不明确，或者虽有一定指向但指向不特定的下列政府信息公开申请，行政机关应告知申请人进行补正：（1）在申请中使用相关、所有、全部、不限于、包括等概括性用语，致使申请内容指向不明的。因此，在绝大多数情况下，政府信息的制作机关原则上是该信息公开的义务机关。对公民、法人或其他组织申请公开的行政处罚案件相关信息，按照《政府信息公开条例》和相关法律法规的规定办理。

同时，也应当注意到新《行政诉讼法》第12条第11项已经把公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件纳入行政诉讼受理范围。有的申请人反复大量申请政府信息，是为了其在征地、拆迁、征收等案件中获取对自己有利的证据以寻求解决问题突破口。[82]尤其值得注意的是，即将上任台湾地区领导人的蔡英文当时是李登辉所主张的特殊国与国关系理论的起草人。

[72]直到11月28日，科尔才向联邦议会提出实现两德统一的十点计划，即联邦德国向民主德国提供全面经济援助的同时，应以邦联制渐进过渡至联邦制的方式实现国家统一。同一性是水平性的重合，意即联邦德国和德意志国是同一事物，联邦德国的领土范围就是德意志国的领土范围，既然如此，联邦德国/德意志国之上不可能存在垂直性的屋顶，也就不可能存在所谓的部分同一性一说。[21]例如，乌布利希在1968年2月的谈话中称:承认德意志民族的存在……将有助于发展与西德境内的无产阶级和一切爱好和平的进步势力之间的友好关系。这里的中国和中华民族不仅是文化意义上的共同体，而且是法律意义上国家和国民/国族。

联邦德国和民主德国并不是德意志国的权利继承者（Rechtsnachfolger），而是在德意志国原有的领土上建立起的独立的、互不隶属的新国家。[55] 五、《两德基础条约》与1990年的两德统一 (一）我国主流见解：条约有助于1990年的两德统一 由上可知，同一条约、各自表述的直接后果乃是民主德国将分裂活动正当化和联邦德国内部日益丧失统一的信心。

因此，涉及两德政治关系定位的《两德基础条约》尤其值得研究和反思。[40]1987年联邦德国的一项民意调查显示，只有8%的人认为国家统一有可能实现。虽然联邦德国不等于整个德国，但是并不妨碍整体德国的统一性。联邦政府必须将国家统一作为政治目标，并且不得放弃使用《基本法》所要求的法律称谓。

庄美莲：《〈基础条约〉与两德迈向统一的的关系》，硕士学位论文，新北：辅仁大学，1999年。1963年，时任柏林市市长维利•勃兰特（Willy Brandt）发言人的埃贡•巴尔(Egon Bahr)首次提出，两德关系应以接近实现改变（Wandel durch Annäherung）。对此，学者科沁和瓦特•施密特（Walter Schmidt）从学理上论证道，Nation虽然脱胎于伦理学意义上文化关系，但是其本质是取决于社会主义或资本主义的社会关系，所以Nation仅指阶级意义上的民族，Nationälität才是文化意义上的民族。他在1972年1月6日对民主德国人民军的讲话中宣称，联邦德国的某些人试图在一个德国框架范围内发展与我们的关系，这根本就是毫无意义的……联邦德国就是外国，而且是帝国主义性质的外国。

[37]令人惊讶的是，伯恩哈德的发言竟然获得多数参加会议的学者的肯定。甚至被美国政府谴责为麻烦制造者的陈水扁也曾经表示，两德统一前先缔结《两德基础条约》的方式值得台湾借鉴。

六、《两德基础条约》对两岸政治对话的启示 为了试图与民主德国和解，联邦德国放弃了以同一性理论为基础的哈尔斯坦主义，转而按照屋顶理论将两德关系定位为整体德国之下的特殊国与国关系。国家统一 一、问题的提出 2015年11月8日，习马会在新加坡成功举行。

[69]直到1990年1月14日，民主德国总理汉斯•莫德罗（Hans Modrow）仍然对外坚称:两德统一绝对不会列入议程。即使两个类似于国家的地区法人（Gebietskörperschaft）决定采用国际法调整彼此关系，也必须事先得到国内法的授权。然而这一见解的错误之处在于，同一性（Identität）和屋顶（Dach）是两个完全不同的概念。民主德国谈判代表亦持相同立场，认为口头上的妥协是可能的，双方可以依据自己的立场解释条约文本……若非如此，双方将不能确定共同的条约文本。其中，最有代表性的批判是同一性理论的提出者舒依讷尔和公法学者奥托•基米里希（Otto Kimminich）的见解。这意味着民主德国人民可以自由迁徙至联邦德国。

[16]1954年，时任民主德国领导人的瓦特•乌布利希（Walter Ulbricht）在统一社会党党代会上更是宣称：我们要捍卫德国的统一，因为西德人民是我们的兄弟，因为我们热爱我们的祖国，因为我们深知国家统一是不可阻挡的历史法则。[74]诚如联邦德国公法学者米夏埃尔•克吕普费尔（Michael Kloepfer）所言，对于两德统一，联邦德国猝不及防。

以2014年的服贸争议为例，台独势力阻挠服贸协议生效的重要理由在于，两岸是国与国的关系，服贸协议是国际条约，而不是行政命令，立法部门必须依照国际条约的审查程序对服贸协议进行实质审查。是故，厘清《两德基础条约》的来龙去脉，梳理当中的意见纷争，对两岸政治对话和两岸问题研究至关重要。

第三，条约违背了基本法所规定的对民主德国人民的保护和照顾义务。第二，条约实现了两德关系正常化，有助于两德之间的交流与合作，有利于两德人民之间的心理距离的拉近，从而成为两德统一关键的内在动因。

如何定位彼此关系，两德之间存在巨大分歧。[27] （二）同一条约、各自表述 尽管在两德关系的定位上存在巨大的认知分歧，勃兰特和时任民主德国总理的维利•斯托夫（Willi Stoph）仍然于1970年3月19日在民主德国的埃尔福特市进行了历史性的会面，双方在同年5月19日在联邦德国的卡塞尔市再次会面。比如，《基本法》里的整体德国拥有的是国民（Staatsvolk），但条约采用是民族（Nation）。来源：《德国研究》2016年第1期 进入专题： 《两德基础条约》 。

洪丁福：《德国的分裂与统一：从俾斯麦到科尔》，台北：台湾商务印书馆，1994年版，第195页。对此，应以历史为镜鉴汲取经验教训，尤为值得重视的是，20世纪70年代初德意志联邦共和国（以下简称联邦德国）与德意志民主共和国（以下简称民主德国）因确定关系而引发的后果。

洪丽旸：《论两岸统一的宪法途径——借鉴两德统一经验》，硕士学位论文，北京：中国政法大学，2015年。很显然，条约具有国际法与国内法的双重特征。

第三，两德关系的调整可以比照联邦德国境内各联邦州以国际法规则调整彼此关系的方式进行处理。[73]最终，由于民主德国境内支持两德统一的德国同盟取代统一社会党获得民主德国政府的领导权，科尔领导下的联邦德国政府才能迅速与民主德国政府缔结《实现国家统—条约》，通过民主德国以境内各州集体加入联邦德国的方式完成统一。

在主条约之外，《两德基础条约》以附属议定书的形式规定两德应加强经贸、邮政、人员流动、文化等领域的合作。这尤其体现在对于民族一词的解释上。郭梅花，《基础条约前后的两德交流与德国统一》，这里第66页。他提出：以整体德国为核心的屋顶理论已经过时，民主德国毫无疑问就是一个独立的国家。

[88]实现国家统一，是每一个中国人的神圣责任和义务。比如学者依科-沙夏•科瓦尔楚克（Ilko-Sascha Kowalczuk）认为，《两德基础条约》的缔结与实施虽然存在政治上的风险，但是也在某种程度上为两德统一创造了机会，因为条约不仅使得民主德国在经济上日益依赖联邦德国，而且令民主德国人民有更多的机会了解联邦德国的繁荣和富裕，让联邦德国成为民主德国人民的向往之地，从而动摇了统一社会党执政的正当性。

[46]此外需要特别注意的是，民主德国对于德意志民族的理解，带有明显的阶级斗争的色彩，但乌布利希执政时期和昂纳克接任后对阶级意义上的德意志民族的理解并不一样。第四，两德之间应加强经济文化事业上的合作，并互设常驻代表。

[64]以安德烈亚斯•罗德（Andreas Rödder）为代表的学者综合各方见解，主张应该从民主德国和苏联执政党的统治崩溃、美国的全力支持和人民的意愿等多维度来分析两德统一的成因。然而两德在1990年的确完成了统一。

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